Mission d'information sur la décentralisation

Audition au Sénat de Roger Brunet
(géographe, prof. des universités, dir. de recherche émérite)

Le questionnaire reçu des services du Sénat étant d'excellente qualité, je m'efforcerai de m'y tenir. Précisons toutefois les limites de l'exercice:


1. Grandes évolutions et tendances

Souvenons-nous d'abord que, si la France est le plus étendu des pays de l'Union européenne (mais non le plus peuplé), elle est:

Ces faits comptent et compteront dans les évolutions à attendre. Pour le moment, il me semble pouvoir retenir huit points fondamentaux.

2. Peut-on en faire des projections ?

o En se demandant «ce qui peut bien nourrir la croissance», et «où se crée la richesse», le géographe, de son observatoire propre, peut souligner quelques points essentiels; parmi ceux-ci, je retiendrai en première hypothèse :

- la proximité géographique, qui favorise concentration, métropolisation, fécondations croisées, etc.: la croissance se diffuse à partir de quelques foyers, et spécialement des régions ou lieux déjà en avance, denses et ramassés; en ce sens, les régions du Nord et de l'Est de la France conservent d'amples perspectives;

- parmi les effets de proximité, la capacité à exploiter des complémentarités et des solidarités (sous-traitances, échanges, exploitation des gradients frontaliers, etc.);

- la matière grise et la valeur ajoutée qu'elle représente, en somme et d'une certaine façon «l'urbanité», ces images n'étant là que pour évoquer les hauts niveaux de formation et les hauts niveaux de services et d'équipement qui, en principe, les accompagnent (toute ville de province restant quelque peu handicapée par rapport à la plupart de ses homologues étrangers);

- la fiscalité locale, dont les inégalités pèsent sur les choix des entreprises (plus que des personnes), et profitent toujours aux plus riches, qui peuvent se permettre de proposer des taux affaiblis;

- certains avantages (ou «aménités») liés aux loisirs, dont la place est accrue avec l'élévation du niveau de formation, de revenu et de vie des populations; le phénomène a été abondamment décrit pour rendre compte du mouvement vers les Suds, mais vaut aussi pour la montagne; il n'est pas nul, il est sans doute exagéré dans les représentations.

o De sorte que, si on «laisse faire» (et le projet de loi sur le développement du territoire «laisse faire à peu près tout» en n'intervenant sur rien d'essentiel), la France se rapprochera peu à peu (je n'ose dire «progressivement», car je doute qu'il s'agisse d'un progrès réel) du modèle d'évolution étatsunien, plus ou moins bien reproduit en Europe par le Royaume-Uni:

- une encore plus grande place de Paris, dans la logique de la concentration maximale:

- une plus grande place des métropoles provinciales par rapport à leur environnement immédiat, mais dans une autonomie encore réduite par rapport à la capitale et, à terme, un désenchantement sensible d'une part de leur encadrement;
- un accroissement des oppositions entre villes et campagnes, qui serait d'ailleurs aggravé si le projet de Loi sur le développement du territoire était adopté sans changement profond, puis appliqué: en effet, celui-ci ne dit mot de l'immense question du périurbain, et organise la coupure entre des pays prétendument ruraux et des communautés d'agglomération urbaines; il associe même étrangement l'agricole et le naturel, alors que l'agricole n'est pas naturel, et que ce qui est (très approximativement) «naturel» (forêts, landes, plages, rochers, etc), est fondamentalement «consommé» par les citadins.

- une opposition accrue entre communes (et quartiers urbains) selon la richesse (revenus et fiscalité);

- un renforcement de la moitié nord-est du pays, qui ne pourrait être qu'accentué par le déplacement du centre de gravité de l'Europe; sa croissance ne serait évidemment nullement regrettable en tant que telle, au contraire, mais elle pose toute la question de la nature des activités dans le reste du pays (place de l'informel et des déprédations), et de l'évolution des relations avec la Péninsule ibérique et les pays méditerranéens;

- un risque de tension dans le territoire français, en raison des faiblesses des pôles urbains périphériques (c'est-à-dire de la plupart des métropoles provinciales) devant les pôles étrangers, qui pourraient apparaître encore plus puissants et conquérants (Rhin au sens large, Italie du Nord, Espagne du Nord);

- sans doute un accroissement de la demande d'établissement et d'appropriation dans les campagnes françaises, de la part de familles et d'entreprises des pays européens : le gradient de densité est tel (entre des valeurs de 10 hab./km2 et des valeurs de 200) que le mouvement, déjà bien engagé, devrait s'accentuer.

3. Villes et campagnes

Que pensez-vous des classifications selon lesquelles 80% des Français vivent dans des villes ? Pensez-vous que la désertification des milieux ruraux soit inéluctable ? L'émergence de nouvelles solidarités (pays et agglomérations) correspond-elle à une réalité géographique ou démographique ? Permet-elle à votre sens la création d'un lien nouveau entre la ville et la campagne ?

o Le pourcentage affiché a peu de sens, tant que l'on de définit pas ce qu'est la ville; il englobe évidemment ici tout le périurbain et tous les villages de plus de 2 000 habitants selon la définition officielle. Il n'est nullement aberrant en soi: tous les pays développés ont une écrasante majorité de population et d'emplois «en ville».

o L'INSEE s'est cru obligé de modifier ses définitions depuis que l'on s'y est aperçu que les «zones de peuplement industriel et urbain» rassemblaient plus de 90% de la population du pays; il a imaginé des catégories telles que l'«espace rural» est enfin redevenu majoritaire en France (du moins en surface) - au grand dam, d'ailleurs, de certaines communes dont les ressources financières sont ainsi altérées. C'est sans intérêt, sauf par ce genre de conséquence.

o Il n'y a nullement désertification rurale; seule une minorité de communes dites rurales perdent encore des habitants (ce qui d'ailleurs, en soi, n'est nullement scandaleux) et le nombre de celles qui croissent s'est mis à augmenter; la France n'en est plus au 19e siècle, ni même à la situation des années 1960. Il n'y a donc strictement rien d'«inéluctable» en l'affaire.

o En revanche, certains cantons dépeuplés sont effectivement en difficulté, et même en difficulté accrue, surtout dans le centre de la France et, plus généralement, aux limites de la plupart des départements (ce qui, d'ailleurs, montre que le département est une réalité géographique extrêmement vivante, par polarisation sur les chefs-lieux). Il est de la plus haute importance de soutenir localement les efforts de tous ceux qui maintiennent une présence, par exemple en y entretenant des services publics qu'un néolibéralisme intégriste jugerait un peu vite «non rentables».

o On voit encore mal, ou insuffisamment, «émerger de nouvelles solidarités». La coopération intercommunale s'avère féconde et nécessaire; mais elle est pratiquée depuis des dizaines d'années par le biais des syndicats à «vocation» unique ou multiple. Faute de pouvoir imposer une réduction drastique du nombre de communes, ou de déplacer l'administration à un niveau supérieur (type canton), comme l'ont fait de nombreux pays voisins (Espagne, Italie, Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni, certains Länder allemands, etc.), on ne peut que souhaiter une extension et un renforcement de l'intercommunalité - à commencer par la mise en commun des ressources fiscales.

o Mais le problème est extrêmement mal posé par les projets de loi actuels. Ce n'est pas en distinguant soigneusement (on a envie de dire: par prophylaxie) des «pays» censés être exclusivement ou principalement ruraux, et des communautés d'agglomération limitées à la ville et à une partie du périurbain, que l'on ira vers un rapprochement de la ville et de la campagne. La création des pays était au contraire la bonne occasion pour marquer la solidarité de «bassins de vie» dont tous les habitants se servent du même espace et des mêmes services, et où la distinction ville-campagne n'a plus grand sens. Il fallait donc assurer l'intégration des villes (moyennes ou petites, tout au moins) et de leur aire d'attraction et de service; cela se fait ou se fera ici ou là; mais les textes de loi proposés vont en sens inverse. Faire comprendre que les équipements collectifs qui servent à tous doivent être financés par tous, et qu'inversement l'entretien des espaces de récréation des citadins demande une contribution de ces derniers, deviendra encore plus difficile. C'est vers une solidarité de «bassin» que l'on devrait se diriger, villes et campagnes associées, et d'ailleurs de moins en moins distinctes par les modes de vie; c'est, en somme, d'une carte des «zones d'emploi» qu'il y aurait lieu de partir. Mais les législateurs en sont restés, ou sont revenus, à une France d'avant la première guerre mondiale, pour ne pas dire pétainiste.

4. La dimension européenne

L'organisation territoriale de la France vous paraît-elle adaptée à une bonne insertion du territoire national dans l'ensemble européen ?

Non. Catégoriquement non. On a privilégié l'intégration par la monnaie, en oubliant totalement l'intégration territoriale - probablement la craint-on. La France n'est nullement préparée, en raison de ses excès de centralisation et d'isolationnisme.

o Les frontières marquent presque partout des ruptures, en particulier dans le domaine des transports; les réseaux ne sont pas vraiment coordonnés; de nombreux «maillons manquants» ont été signalés; et, quand la puissance publique s'engage enfin dans un effort pour établir un lien efficace, il est immédiatement et bêtement contesté (cf. le Somport). Remarquons même que le projet de liaison ferroviaire dit Rhin-Rhône a soudain et curieusement pris la forme d'un Paris-Belfort !

o Les coopérations transfrontalières sont rares, ou superficielles, en dépit de quelques réalisations symboliques; les élus locaux se plaignent de leur manque de pouvoirs et des résistances des Affaires étrangères à ce sujet.

o La faiblesse institutionnelle et financière des villes régionales françaises face à leurs partenaires potentiels d e l'autre côté des frontières accentue les comportements de défiance ou d'attente.; le retard pris en matière de logistique des transports (plates-formes multimodales, etc.) y contribue également.

o La France ne semble pas encore avoir admis que, dans la perspective d'une intégration européenne, sa position géographique lui crée ce que j'appelle un devoir de transit: on ne peut pas «vouloir l'Europe» et s'opposer à ce que les échanges entre l'Espagne et l'Allemagne ou l'Italie traversent le pays - ou s'en soucier si eu que cela revient au même. D'une part, l'Espagne et le Portugal n'ont pas d'autre solution (et, ailleurs, l'attitude de la Suisse crée un autre problème, bien mis en valeur par le drame du tunnel du Mont-Blanc). D'autre part, on ne peut se vouloir «au centre de l'Europe», voire «plaque tournante de l'Europe», sans s'en donner les moyens. Or les traversées des Pyrénées sont parfaitement insuffisantes, voire absentes (tant par train et TGV et que par autoroute) et il est urgent d'équiper complètement les deux grands faisceaux Ouest (Ibérie-Bordeaux-Nord) et Est (Catalogne-Rhône-Rhin et Alpes). Même chose pour la liaison Lyon-Turin, et peut-être même pas de Calais-Rhin par fer. Mais la doctrine présente semble être à l'abandon des «grands travaux», ce qui en l'occurrence est passablement ridicule, parce que «contre-productif» (expression à la mode pour «suicidaire»). Un maillage européen de transport se met ou se mettra progressivement en place; on ne comprendrait pas que l'attitude de la France aboutisse à l'isoler encore, et à isoler de surcroît toute la Péninsule ibérique.

5. Les institutions locales

Pensez-vous que la géographie française soit un facteur déterminant pour expliquer les particularismes de notre organisation institutionnelle, et notamment le nombre élevé de communes ?

En rien. Ce nombre, d'abord, est extrêmement variable selon les régions: les communes sont grandes en Bretagne ou en Provence, minuscules dans d'autres régions, surtout au Nord-Est, pour des raisons qui n'ont rien à voir avec la «géographie», du moins si celle-ci est entendue dans son sens ancien (comme ensemble de déterminations plus ou moins naturelles), mais davantage avec l'histoire de la propriété, de la seigneurie et des relations foncières. La centralisation du pays est un «produit de l'histoire», rien n'y prédisposait; il relève du «hasard», non de la «nécessité». Le maintien de petites unités (par rapport aux pays voisins) n'a aucun rapport avec la topographie, le climat ou la densité de population, mais avec un certain style de fonctionnement de la démocratie et de l'État. Le problème est politique, non géographique. Il n'est même pas un héritage inévitable, car nos voisins avaient d'aussi petites paroisses, mais ils ont réalisé des réformes profondes, et souvent récentes.

Pensez-vous que l'organisation territoriale française soit adaptée aux mutations à venir en particulier, l'infrarégional (commune, canton, département) vous semble-t-il encore correspondre à une réalité clairement identifiée ?

o Rappelons d'abord que, taille des communes mise à part, la France est en position moyenne en Europe pour les autres niveaux, si l'on compare les tailles des mailles (région ou département). La différence apparaît dans les pouvoirs réels, et dans cette expression particulière des pouvoirs que représentent leurs moyens financiers: même les Länder ne sont pas (en gros) plus étendus que les régions françaises moyennes; mais ils ont beaucoup plus de choses à faire, et de moyens pour les faire.
o Les régions semblent avoir pris une certaine épaisseur depuis la réforme de 1982, et quelque notoriété publique, comme l'indiquent les travaux de l'OIP; les départements existent puissamment sur le territoire, au point de marquer de leurs limites les cartes de répartition des populations (sauf en Île-de-France, bien entendu); les cantons n'ont d'existence qu'électorale, et non sans remaniements. Notons que, sur tous ces points, les résultats tangibles de la réforme de 1982 sont toujours et partout éminemment discutables; on n'a pas toujours bien discerné où étaient réellement les progrès, et l'on a vu se constituer des administrations et se dresser des palais tout aussi hermétiques que les arcanes auxquelles ils se substituaient; mais c'est là un sujet infiniment délicat.

o On croit pouvoir observer une tendance qui, pour des raisons de réajustement des moyens et temps de transport, ferait glisser d'un système ancien (commune, canton, département, État) à un système nouveau (intercommunalité de proximité, «pays», région, Europe); de ce fait, il ne serait pas impossible que les niveaux actuellement les plus faibles, c'est-à-dire le canton (par l'intercommunalité de proximité, substitut de la fusion de communes) et l'arrondissement (assez largement équivalent à la taille optimale de la plupart des «pays»), prennent ou reprennent vie.

o La distinction des niveaux ou leur réforme ne me paraissent nullement relever d'une question vitale; je comprends qu'elle passionne les élus, mais ne suis pas persuadé que la performance de la nation et le bien-être de ses habitants puissent en être très sérieusement modifiés.

o En revanche, me semblent dangereuses toute évolution et toute propagande qui auraient pour effet de flatter le communautarisme local. Admissible à la rigueur au niveau du clocher, car sans grande conséquence (encore que les tensions sur les stades de la Seine-Saint-Denis puissent inquiéter, mais elles sont liées à un certain environnement social), il deviendrait vite insupportable à d'autres échelons. Or il semble correspondre dans les temps présents à une réaction instinctive de populations dont les repères sont affectés par le spectacle du monde et de la crise de l'emploi: raison de plus pour éviter le jeu des «compétitions», rivalités et surenchères de collectivités locales - il y a bien assez des entreprises pour s'y livrer.

Quel est à votre avis le niveau pertinent pour traiter des grandes problématiques telles que sécurité, emploi, développement économique, action sociale, environnement, culture, sport, enseignement ?

o Il est légitime et sans doute nécessaire qu'un effort soit fait pour clarifier et redéfinir les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Toutefois, j'observe que certaines formes de coopération (ville-département, etc.) sont efficaces, notamment en matière de financement, et que la multiplicité des intervenants est souvent en mesure d'alléger le poids réel des tutelles; que serait la culture en région si seules les régions avaient le droit de financer les dépenses culturelles ? que serait l'université si elle ne dépendait que de financements régionaux ?

o Une deuxième nuance me semble devoir être apportée : les domaines dont il est question appellent généralement des interventions à plusieurs niveaux.
- Par exemple, la sécurité est en partie une affaire de proximité (surveillance locale, incendies, écoles), de niveau moyen (inondations, pollutions), et d'État (politique générale et moyens de police, défense).
- Il en est de même pour l'environnement, qui appelle des interventions strictement locales (traitement des rues, des espaces verts publics et de l'habitat, collecte des déchets ménagers, bruits et nuisances de proximité), de «pays» (voiries, adductions d'eau et traitement des effluents, schémas d'urbanisme et équipements des espaces périurbains en particulier), de département ou de région (réserves, parcs naturels et régionaux, risques naturels, entretien des espaces délaissés ou trop fréquentés pour les loisirs, etc), ainsi que de nombreuses ententes interrégionales et interinstitutionnelles (cf. bassins fluviaux), d'État bien entendu, et d'Union européenne (réglementations générales)t

o Ces réserves faites, et à titre toujours personnel, je ne peux émettre que quelques souhaits ou intuitions :
- que l'emploi relève plus probablement de la zone d'emploi, c'est-à-dire en gros et dans l'avenir le pays ou la communauté urbaine, seuls en mesure d'assurer localement une certaine coordination des formations et des actions; mais on sait que le fond de la question relève de la politique nationale dans un monde ouvert;
- il en est sans doute de même pour l'action sociale, qui semble toutefois relever davantage encore de la proximité (niveau des quartiers, ou des communes rurales);
- que le développement économique et la culture, ainsi que l'enseignement supérieur et la recherche, devraient relever le moins possible de l'intervention locale, si grandes sont les dérives observées et possibles (batailles dérisoires et gaspillages de «zones d'activités», phénomènes de clientélisme, etc.);
- le sport-spectacle devenant une affaire strictement financière et relevant de l'industrie privée, ne devrait plus être financé à aucun point de vue par les collectivités locales (y compris pour les stades); il en résulte qu'au contraire le sport actif (hygiène et plaisir personnel, amateur et individuel) mérite d'être fortement encouragé et équipé au niveau le plus local possible; ce qui signifie la commune ou le quartier pour les équipements et financements légers, sans doute le pays (ou la communauté urbaine) pour les équipements plus coûteux (piscine olympique, complexe de terrains, etc.).

Enfin, il me semble que le points essentiel dans toutes ces questions est un effort vers la réduction des disparités sociales et culturelles (dans le respect des différences individuelles, cela va de soi), et que seul un État suffisamment présent, informé et attentif peut assurer les régulations et redistributions nécessaires. Ce qui passe moins par une réforme des collectivités locales que par une réforme fiscale sérieuse, et un non moins sérieux remaniement de la culture politique dominante.

12 et 27 mai 1999.


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Dernière mise à jour: 10 octobre1999